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OSTEUROPA/297: Erzwungene Demokratie (WZB)


WZB Mitteilungen - Nr. 124/Juni 2009
Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung

Erzwungene Demokratie
Transformation unter externer Aufsicht hat geringe Erfolgschancen

Von Sonja Grimm


Mit der Unterzeichnung des Friedensabkommens von Dayton im Dezember 1995 stürzte sich die internationale Staatengemeinschaft in ein Abenteuer mit ungeahnten Folgen. Indem sie einen Hohen Repräsentanten beauftragte, die Einhaltung des Friedensabkommens zu überwachen, erlangte sie ungewollt und quasi durch die Hintertür die Hauptverantwortung für die Demokratisierung Bosnien-Herzegowinas. Obwohl diese Einmischung von Beginn an umstritten war, blieb sie nicht der einzige Versuch der internationalen Staatengemeinschaft, nach einer militärischen Intervention Demokratie und Rechtsstaatlichkeit von außen zu erzwingen. Zwischen 1989 und 2008 intervenierten militärische Truppen in 18 von Gewalt zerrütteten Ländern, um Frieden und Demokratie zu bringen. In 13 Fällen wurden Blauhelme zunächst zur Überwachung des Friedens entsendet. Diesen wurden dann im Verlauf der Mission friedenskonsolidierende Aufgaben übertragen, die eindeutig eine Intention zur Demokratieförderung erkennen ließen. In fünf Fällen wurden robuste militärische Interventionen lanciert, um eine demokratisch gewählte Regierung, die von einem Putsch bedroht wurde, mit militärischen Mitteln zu unterstützen oder um eine autokratische Regierung zur Abdankung zu zwingen und im Anschluss eine demokratische Regierung einzusetzen. In allen 18 Ländern richtete sich die externe Demokratieförderung in erster Linie auf die Durchführung demokratischer Wahlen, in zweiter Linie auf die Bildung demokratischer Institutionen und schließlich auf den Schutz der Menschenrechte.

Die Bilanz dieser Bemühungen fällt gemischt aus. Erfolgreich waren die externen Demokratisierer, was die Wahlen betrifft. In 17 von 18 Ländern haben bis 2008 demokratische Wahlen stattgefunden. Jedoch verfügten bis Ende 2008 laut Polity-IV-Index nur acht der 18 Länder tatsächlich über funktionsfähige demokratische Regierungsinstitutionen, und in lediglich einem Land entsprach laut Freedom House der Grad der politischen und bürgerlichen Freiheitsrechte demjenigen einer Demokratie. Diese Auswertung zeigt: Formelle Institutionen wie demokratische Wahlen oder Verfassungen lassen sich vergleichsweise einfach mit externer Hilfe installieren. Deren Konsolidierung ist dagegen um ein Vielfaches schwieriger. Zudem besteht die Gefahr, dass ein Land langfristig von internationaler Hilfe abhängig bleibt. So befindet sich Bosnien-Herzegowina bereits im 15. Jahr unter externer Aufsicht, der Kosovo im 11. Jahr, Afghanistan im 9. Jahr und der Irak im 7. Jahr. Ein baldiger Abzug der internationalen militärischen und zivilen Helfer - und damit verbunden die mittelfristige Unabhängigkeit von internationaler personeller und finanzieller Unterstützung bei gleichzeitiger Garantie der demokratischen Institutionen - zeichnet sich in keinem der genannten Fälle ab.

Warum fällt diese Bilanz so schlecht aus? Warum gelingt es externen Akteuren trotz erheblichem Aufwand und bester Absicht nicht, Demokratie von außen einzuführen und dabei funktionstüchtige, eigenständige Demokratien entstehen zu lassen? Die Antwort ist vor allem in drei Dilemmata zu suchen, wie sich anhand des Beispiels Bosnien-Herzegowina darstellen lässt.

Mit der Unterzeichnung des Friedensabkommens von Dayton im Jahr 1995 setzte die internationale Kontaktgruppe für Bosnien-Herzegowina eine vorab vorbereitete demokratische und rechtsstaatliche Verfassung in Kraft. Damit verband man die Hoffnung, dass der Friedensprozess in geordneten Bahnen verlaufen und die ehemaligen Kriegsparteien sofort nach demokratischen Spielregeln agieren würden. Diese Hoffnung erwies sich jedoch als verfrüht. Die in der Daytoner Verfassung eingebauten strikten Proporzregeln, die für ein kleines Land wie Bosnien-Herzegowina extrem hohe Aufsplitterung in drei bzw. vier Verwaltungsebenen und die starken Vetorechte der "konstituierenden Völker" erschwerten das Regieren erheblich. Ausbleibende Erfolge, etwa die nicht erfolgte Rückkehr der Flüchtlinge, veranlasste die internationale Staatengemeinschaft, die Kompetenzen des Hohen Repräsentanten deutlich auszuweiten. Ursprünglich hatte er nur die Aufgabe, die Einhaltung des Friedensabkommens zu garantieren. Zwei Jahre nach dem Friedensabkommen von Dayton konnte er auf der Grundlage der "Bonn Powers" verbindliche Rechtsverordnungen erlassen und gewählte Amtsträger aus dem Amt entlassen. Der Hohe Repräsentant wurde zum wichtigsten Regierungsakteur. Auf diese Weise entfaltete das Dilemma der benevolenten Intervention in Bosnien-Herzegowina seine volle Wirkung. Damit ist folgendes Problem gemeint: Durch die Einmischung in die politische Neuordnung greifen externe Akteure in die internen Belange eines Staates ein. Dabei wollen sie den lokalen Akteuren größtmögliche Selbstverantwortung zukommen lassen, machen jedoch zugleich mit ihrer Einmischung konkrete Vorgaben, wie das neue politische System zu gestalten sei. Während externe Akteure also für Selbstbestimmung eintreten, setzen sie die Selbstbestimmung des betroffenen Volkes außer Kraft.

In Bosnien-Herzegowina machte der Wunsch der externen Akteure nach einer stabilen Lösung unter demokratischen Vorzeichen die permanente autoritative Einmischung des Hohen Repräsentanten nötig. Um den Reformprozess voranzutreiben, Investitionen in Infrastruktur und Wirtschaft zu befördern und die Rückkehr der Flüchtlinge zu ermöglichen, musste er Entscheidungsblockaden mit Hilfe der "Bonn Powers" überwinden. Einige zentrale Reformen, vom Erlass einer Verfassung über die Reform der Wahlgesetze und die Reform des Justizsektors bis hin zur Polizeireform, gehen so auf die direkte externe Intervention oder zumindest auf erheblichen externen Druck zurück. Zugleich wurden durch die wohlmeinende Intervention demokratische Entscheidungsverfahren in den Parlamenten und die demokratischen Auswahlverfahren der Mandatsträger außer Kraft gesetzt. Die autoritär anmutende Implementierung von Dayton wurde vor Ort in vielen Fällen verständlicherweise nicht gutgeheißen.

Um dem Dilemma der benevolenten Intervention entgegenzusteuern, drängten die externen Akteure daher auf demokratische Wahlen im Zweijahresrhythmus. Damit steuerte das Land aber direkt in das Dilemma der sich radikalisierenden Demokratisierung. Demokratische Wahlen sollen prinzipiell dazu dienen, den politischen Wettbewerb in friedliche Bahnen zu lenken. In Nachkriegsgesellschaften können radikale Kräfte den Kampf um Wählerstimmen jedoch dazu nutzen, durch den Verweis auf die Reformzumutungen Verlustängste oder gar Hass zu schüren. Dies polarisiert den politischen Wettbewerb und kann die innergesellschaftlichen Konfliktlinien verschärfen und so das Gegenteil der beabsichtigten Friedenskonsolidierung bewirken. Dabei werden die Gegner der Demokratie bei einem Wahlsieg mit einer demokratischen Legitimation ausgestattet.

Die ständigen Wahlkämpfe in Bosnien-Herzegowina folgen diesem Muster. Das Zerwürfnis über die Existenzberechtigung eines Gesamtstaats Bosnien-Herzegowina und die Angst, einer anderen Ethnie schutzlos ausgeliefert zu sein, ermöglichten den drei großen ethnisch orientierten Parteien HDZ, SDA und SDS, immer wieder ihr Wählerklientel über nationalistisch gefärbte Hetze zu mobilisieren. Dementsprechend gingen die kroatisch-bosnische HDZ und die bosniakische SDA in der Föderation Bosnien-Herzegowina und die serbische SDS in der Republika Srpska stets siegreich aus den Wahlen hervor. Moderate Kräfte konnten sich hingegen kaum etablieren.

Die fortschreitende Ethnisierung der bosnischen Gesellschaft verschärfte darüber hinaus das Dilemma der ungleichzeitigen Gleichzeitigkeit. Dieses Dilemma ergibt sich aus der Verwobenheit von fünf Teilbereichen: dem Aufbau von Sicherheit und Staatlichkeit nach dem Krieg, der Umstellung einer Kriegs- auf eine Friedenswirtschaft, dem Aufbau von Rechtsstaatlichkeit, dem Aufbau von Demokratie, beides zumeist ohne entsprechende Vorerfahrung, und der Bildung einer politischen Gemeinschaft aus einer zumeist ethnisch, religiös oder sozioökonomisch hochgradig gespaltenen Gesellschaft. Um ihre volle Funktionalität zu entfalten, sind die Teilbereiche aufeinander angewiesen. Zu Beginn der Transformation in Nachkriegsgesellschaften sind die Teilbereiche jedoch noch nicht so weit entwickelt, dass sie sich gegenseitig unterstützen könnten. Zudem können Fehlfunktionen oder Fehlentwicklungen in einem Teilbereich Fehlentwicklungen in anderen Bereichen verursachen oder die Reform völlig verhindern.

Dies kann zu einer Blockade der gesamten Transformation führen. Das Dilemma besteht darin, dass sich die Bereiche ungleichzeitig transformieren, während für jeden Bereich eigentlich eine gleichzeitige oder sogar eine vorzeitige Transformation der jeweils anderen Teilbereiche nötig wäre. In Bosnien-Herzegowina wäre aufgrund der durch externe Akteure investierten Mittel die Chance gegeben gewesen, dieses Dilemma zu verhindern. Allerdings zogen es die lokalen Akteure vor, einen überproportional großen Anteil der finanziellen Unterstützung in den übergroßen Verwaltungsapparat und in den Aufbau des Militärs zu investieren und nicht in Sozialleistungen, Bildung und wirtschaftliche Förderung.

Dilemmata lassen sich per definitionem nicht auflösen. Es kann aber versucht werden, sie zu bearbeiten. Die empirische Analyse der 18 ausgewählten Länder lässt kein eindeutiges Muster erkennen, unter welchem Typ der externen Aufsicht es externen Akteuren besonders gut gelingt, mit den Dilemmata konstruktiv umzugehen: Monitoring, Supervision, Treuhandverwaltung oder Besatzung.

Dies liegt daran, dass jede Form der externen Einmischung per se einen Eingriff in die internen Belange eines Staates darstellt und damit gegen das Gebot der souveränen Selbstbestimmung verstößt. Diese Spannung könnte mit dem Argument ausgehalten werden, dass die Einmischung temporär und im Ausmaß begrenzt bleibt sowie auf eine Hilfe zur Selbsthilfe zielt. Dies würde stark für Monitoring-Ansätze sprechen. Die Hauptverantwortung für die Transformation verbleibt in diesen Fällen bei den lokalen Akteuren, während externe Akteure lediglich beratende Funktionen übernehmen.

Das Ausmaß der Probleme, mit denen Nachkriegsgesellschaften konfrontiert sind, erfordert jedoch eine Unterstützung von außen, die faktisch weit über eine Monitoring-Mission hinausgeht. Wenn sich Nachkriegsgesellschaften erfolgreich zu stabilen Demokratien transformieren sollen, kann nur der "heavy footprint approach" einer Supervision oder Treuhandverwaltung Aussicht auf Erfolg haben. "Heavy footprint" meint eine langfristige, kostenintensive externe Unterstützung, die die Entscheidungsfähigkeit der internen Akteure erheblich beschneidet. Bisher ist es in keinem der untersuchten Fälle gelungen, einen solchen Ansatz mit einer umfassenden Einbindung lokaler Akteure zu verbinden.

Externe Akteure sollten sich rasch für institutionelle Lösungen einsetzen und die Unterstützung lokaler Akteure gewinnen, um der Verschärfung der Dilemmata frühzeitig entgegenzuwirken. Die empirische Analyse der 18 Länder zeigt, wie externe Akteure Überzeugungsarbeit leisten können: erstens mit der Herstellung von Sicherheit und dem Schutz elementarer Grundrechte sowie mit dem Kampf gegen Diskriminierung, zweitens mit der raschen Konsolidierung der Wirtschaft einschließlich der Befriedigung elementarer Grundbedürfnisse wie der Bereitstellung von Arbeit, Wohnraum sowie Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen, drittens mit der direkten und wahrhaftigen Einbindung lokaler Repräsentanten in die Entscheidungsfindung einschließlich einer klaren Aufteilung von Verantwortlichkeiten bei der Implementation, viertens mit der umfangreichen Verbreitung von Informationen über die anstehenden Reformen und deren Folgen in der Öffentlichkeit und fünftens mit der Festlegung eines Zeitrahmens für die Intervention in Verbindung mit den in dieser Zeit realistischerweise erreichbaren Zielen.

Ohne Zweifel ist dies ein anspruchsvolles Programm. Spannungen werden bestehen bleiben, selbst wenn externe Akteure optimal auf ihre Aufgabe vorbereitet sind, alle nötigen Ressourcen zur Verfügung stehen und sich alle externen Akteure untereinander über die Ziele der Intervention einig sind. In keinem der untersuchten Fälle war diese Kombination gegeben. Wenn externe Akteure nicht bereit sind, das anspruchsvolle Programm zu verfolgen, sollten sie das Unterfangen lieber sein lassen, den Frieden über die Demokratisierung einer Nachkriegsgesellschaft erreichen zu wollen.


Sonja Grimm, geboren 1978, studierte Politikwissenschaft, Geschichte und Kunstgeschichte in Heidelberg und Paris. 2004 - 2009 war sie Mitarbeiterin der Abteilung "Demokratie: Strukturen, Leistungsprofil und Herausforderungen" und Sprecherin der Nachwuchswissenschaftler am WZB. 2008 gab sie mit Wolfgang Merkel ein Sonderheft für die Zeitschrift "Democratization" heraus. Im Februar hat sie ihre Doktorarbeit "Erzwungene Demokratie" an der Humboldt-Universität zu Berlin erfolgreich verteidigt. Seit April 2009 ist sie akademische Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Internationale Beziehungen an der Universität Konstanz.
sonja.grimm@uni-konstanz.de


Anmerkungen

Der Sondergesandte des UN-Generalsekretärs für Afghanistan, Lakhdar Brahimi, verwendete den Begriff "light mission footprint", als er gegenüber Generalsekretär Kofi Annan 2002 die Struktur der künftigen UN-Afghanistan-Mission beschrieb
(www.unis.unvienna.org/unis/pressrels/2002/sc7295.html). Daraus wurde in der öffentlichen Debatte verkürzt "light footprint". Gemeint ist die Zurückhaltung externer Akteure beim Staatsaufbau, während interne Akteure selbst für den Übergang verantwortlich sein sollten. Der Begriff "heavy footprint" wurde von der Autorin analog konstruiert und meint eine starke Einmischung von außen mit erheblichen finanziellen und personellen Mitteln einschließlich einer militärischen Präsenz zur Etablierung eines Gewaltmonopols. Interne Akteure verlieren dabei ihren politischen Gestaltungsspielraum.

Nach der Tiefe des externen Eingriffs lassen sich vier Typen der externen Aufsicht unterscheiden: (1) Monitoring, (2) Supervision, (3) Treuhandverwaltung und (4) Besatzung. (1) Monitoring belässt die Hauptverantwortung für die Transformation bei den lokalen Akteuren, externe Akteure werden nur beratend aktiv. (2) Bei einer Supervision teilen sich lokale und externe Akteure die Verantwortung der Transformation, wobei externe Akteure in erheblichem Umfang Aufgaben der Exekutive übernehmen. (3) Bei einer internationalen Treuhandverwaltung geht die Regierungsverantwortung komplett an externe Akteure über. In einem solchen Fall verfügen diese temporär über exekutive, legislative und judikative Kompetenzen. (4) Besatzungsregime üben ebenfalls temporär exekutive, legislative und judikative Kompetenzen aus. Im Unterschied zu den ersten drei genannten Typen werden sie jedoch gegen den Willen lokaler Akteure eingerichtet. Die Besatzungsmacht autorisiert sich selbst, während für Monitoring, Supervision oder Treuhandverwaltung der UN-Sicherheitsrat, formal in Absprache mit den lokalen Verantwortlichen, ein entsprechendes Mandat nach Kapitel VII der UN-Charta ausstellt.


Literatur

Sonja Grimm, Erzwungene Demokratie, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft 2009 (im Erscheinen)

Wolfgang Merkel, Sonja Grimm (Eds.), War and Democratization. Legality, Legitimacy and Effectiveness, London: Routledge 2008, 218 S.

Tobias Debiel, Stephan Klingebiel, Andreas Mehler, Ulrich Schneckener, Zwischen Ignorieren und Intervenieren. Strategien und Dilemmata externer Akteure in fragilen Staaten. Policy Paper 23, Bonn: Stiftung Entwicklung und Frieden 2005, 12 S.

Polity IV, Polity IV Variable "Polity2", 2006, www.systemicpeace.org/polity/polity4.htm

Freedom House, Freedom House Variablen "Political Rights", "Civil Rights", 2007, www.freedomhouse.org/template.cfm?page=15


Bildunterschriften der im Schattenblick nicht veröffentlichten Abbildungen der Originalpublikation:

Foto: Auf dem Heimweg von der Schule beobachtet ein bosnisches Mädchen amerikanische Soldaten der internationalen Friedenstruppe für Bosnien (IFOR) bei ihrer Patrouille durch den Ort (Januar 1996).

Foto: Präsidentenwahl in Afghanistan: Registrierung in Kundus (März 2009).

Foto: Ziviler Wiederaufbau: Ein Afghane vermisst die Straße von Tarin Kowt nach Chora in der Provinz Urusgan, Afghanistan (Februar 2009).


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Quelle:
WZB Mitteilungen Nr. 124, Juni 2009, Seite 28 - 33
Herausgeberin:
Die Präsidentin des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung
Professorin Jutta Allmendinger Ph.D.
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veröffentlicht im Schattenblick zum 10. September 2009